Tratándose el presente, como el resto de los publicados en este blog, de un artículo de opinión jurídica, comenzar señalando que me someto a mejor criterio en derecho al respecto.
El presupuesto
La aplicación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, a las Comunidades de Regantes, constituye siempre una cuestión de actualidad, a la vista de los continuos pronunciamientos del Consejo de Transparencia, lo que justifica el presente artículo.
1.- Sobre la naturaleza de Corporaciones de Derecho Público de las Comunidades de Regantes
Dispone al respecto el artículo 82.1 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas (a partir de ahora TRLA), que “Las comunidades de usuarios tienen el carácter de corporaciones de derecho público, adscritas al Organismo de cuenca, que velará por el cumplimiento de sus estatutos u ordenanzas y por el buen orden del aprovechamiento…”
Las Comunidades de Regantes se integran en las tradicionalmente denominadas Corporaciones Sectoriales de Base Privada.
Se tratan de grupos sectoriales de personas asociadas alrededor de una finalidad, estando determinada la cualidad de los miembros por una condición objetiva que hace referencia al fin específico. Una cualidad profesional (en el caso de los Colegios Profesionales); la condición de comerciante o industrial (caso de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación); de propietario de suelo afectado por la ejecución de un Plan Urbanístico (Juntas de Compensación); o, y es el caso que nos ocupa, la condición de usuario de un aprovechamiento colectivo de aguas públicas o, más concretamente, de propietario de una finca sita en la zona regable, caso de las Comunidades de Regantes.
Precisamente el sustrato privado de las Comunidades de Regantes es el que plantea mayores problemas a la hora de concretar su naturaleza jurídica, pues no obstante tener una personificación pública hacen valer también intereses privados de sus miembros. En base a ello se viene manteniendo que ostentan una naturaleza administrativa al realizar funciones públicas otorgadas por la Ley o delegadas por la Administración, teniendo conferidas facultades en el orden administrativo a ejercer sobre sus propios miembros que normalmente corresponden a los entes estatales (es lo que se denomina por la doctrina científica "técnica de la autoadministración").
Partiendo de los anteriores presupuestos se comprenderá la razón por la cual las Comunidades de Regantes son definidas como Corporaciones de Derecho Público en el artículo 82 del Texto Refundido de la Ley de Aguas.
Que las Comunidades de Regantes tengan la consideración de Corporaciones de Derecho Público, no conlleva a que sean Administraciones Públicas ni entidades pertenecientes al Sector Público
Así se concluye en el dictamen “14.19. Comunidades de Regantes. Naturaleza jurídica de las Comunidades de Regantes”, publicado en los Anales de la Abogacía General del Estado 2019, en el que se señala:
A.- Respecto a que las Comunidades de Regantes no son Administraciones Públicas.
“A la vista de cuanto antecede, procede concluir que las Comunidades de Regantes, en su condición de Corporaciones de Derecho Público, no pertenecen a la categoría público-subjetiva de Administración Pública, sino que son entidades de base privada que ejercen funciones administrativas por delegación y bajo la tutela de la administración a la que se encuentran adscritas.”
B.- Respecto a que las Comunidades de Regantes no son entidades del sector público.
“La no pertenencia de las Corporaciones de Derecho Público al sector público se confirma actualmente en la LRJSP que, como también se ha visto al transcribir sus artículos 2 y 84, no las incluyen al delimitar el sector público estatal. Finalmente, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, tramitada de manera simultánea a la LPAP y promulgada escasos días después, cuando define el sector público estatal en su artículo 2, tampoco menciona a las Corporaciones de Derecho Público.”
A la luz de todo lo expuesto, “las Comunidades de Regantes, en su condición de Corporaciones de Derecho Público, no pueden considerarse ni Administraciones Públicas ni personas jurídicas de derecho público o privado pertenecientes al sector público…”
Lo anterior es trascendente, y tiene íntima relación con lo que seguidamente expondré, pues precisamente la naturaleza jurídica de las Comunidades de Regantes es dual o brifronte.
2.- Sobre la aplicabilidad de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, a las Comunidades de Regantes
La Ley 19/2013, de 19 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, reconoce en su artículo 12 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida, según el artículo 13 de la misma norma, como “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este títulos y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”.
La Ley de Transparencia indica, en su artículo 2.2, que las Corporaciones de Derecho Público no son Administraciones Públicas, al estar incluidas en su apartado e) y, por tanto, no tratarse de organismos ni entidades incluidos en las letras a) a d) del art. 2.1. Por tal razón se señala en el precitado precepto que “Las disposiciones de este título se aplicarán a: e) Las corporaciones de Derecho Público, en lo relativo a sus actividades sujetas a Derecho Administrativo.”
La jurisprudencia constitucional (STC 227/1988 y 207/1994) ha determinado que, en ningún caso, hay que desconocer el sustrato de base privada que integra a estas Corporaciones sectoriales. Como se ha argumentado más arriba, su sometimiento a derecho administrativo viene determinada en la medida en que actúen ejercitado las funciones públicas otorgadas por ley o delegadas por la Administración. Es el caso de cuando proceden a la organización de los aprovechamientos de riegos, potestades jurisdiccionales por medio de Jurados de riego y policía de los turnos de agua, canales y demás instalaciones colectivas.
Precisamente en relación con la aplicación a las Comunidades de Regantes de la Ley 19/2013, de 19 de diciembre, ha tenido la oportunidad de pronunciarse en numerosas ocasiones el Consejo de Transparencia, señalando que es en relación con las indicadas materias cuando deberán cumplimentar las peticiones de acceso (no en el resto de los casos, al no derivar de actividades sujetas a Derecho Administrativo). Así, y entre otras muchas, la Resolución 741/2020 señala:
“Este Consejo de Transparencia entiende y así se ha pronunciado con anterioridad (por ejemplo, en la Resolución R/0464/20168, de fecha 23 de enero de 2017 y en la Resolución R/0314/20179, de fecha 3 de octubre de 2017) que si las peticiones de acceso no tienen que ver con la organización de los aprovechamientos de riegos, ni con las potestades jurisdiccionales por medio de los Jurados de Riego y policía de los turnos de aguas, canales y demás instalaciones colectivas no encuentra legalmente amparo en la Ley de Transparencia, al tratase de cuestiones privativas de la Comunidad que nada tienen que ver con sus funciones públicas.”
2.3.- Sobre la doctrina del Consejo de Transparencia en relación con peticiones que suelen ser recurrentes
2.3.1.- En relación con el padrón de los comuneros y los votos.
Como se señala en la Resolución 682/2019, de 16 de diciembre de 2019:
“En cuanto al fondo del asunto - la petición del padrón general de comuneros con expresión del contacto de los mismos y del número de votos – es una cuestión que, como reconoce el propio reclamante, ha sido ya analizada previamente por este Consejo de Transparencia en varios antecedentes, todos ellos con resultados negativos para los reclamantes.
Así, se citan los siguientes:
El procedimiento R/0238/2018 desestima una petición de acceso, precisamente, efectuada sobre la relación general de comuneros de dicha Comunidad, con representatividad en votos y número de votos de cada comunero, en base a los siguientes razonamientos: 'Este Consejo de Transparencia entiende y así lo ha hecho público con anterioridad (por ejemplo, en la Resolución R/0464/201 6, de fecha 23 de enero de 2017 y en la Resolución R/031412017, de fecha 3 de octubre de 2017) que si las peticiones de acceso no tienen que ver con la organización de los aprovechamientos de riegos, ni con las potestades jurisdiccionales por medio de los Jurados de Riego y policía de los turnos de aguas, canales y demás instalaciones colectivas no encuentra legalmente amparo en la Ley de Transparencia, al tratase de cuestiones privativas de la Comunidad que nada tienen que ver con sus funciones públicas. Por tanto, esta petición no encuentra legalmente amparo en la Ley de Transparencia al tratase de cuestiones privativas de la Comunidad que nada tienen que ver con sus funciones públicas, que no están sujetos a la LTAIBG, entre los que se encuentran las relaciones de comuneros.
Cualquier solicitud sobre este apartado se enmarca dentro del ámbito de actuación privado de la Comunidad de Regantes y, en consecuencia, no le resulta de aplicación la LTAIBG".
El procedimiento R/0477/2018 desestima un apartado concreto de la petición de acceso relativo a la relación de los componentes de la Junta de Gobierno y del Jurado de Riego desde 2012 hasta 2018 así como las fechas en que fueron elegidos en las sucesivas renovaciones producidas, a fin de conocer los miembros de esta Comunidad que la rigen y gobiernan, con estos argumentos: “(…) lo primero que debe delimitarse es si la información solicitada a la Comunidad de Regantes entra o no dentro del ámbito de aplicación de la LTAIBG, puesto que aquélla es una Corporación de Derecho Público y, por lo tanto, el alcance de su sujeción a la LTAIBG es limitado.
Así, en cuanto al Acuerdo de su Junta de Gobierno, al que se refiere el Reclamante, tiene derecho a acceder únicamente si está vinculado su contenido a alguna de las funciones públicas que asume la Comunidad, como los aprovechamientos de riego, reparto de aguas, algunos contenidos de las actas, régimen electoral, régimen sancionador, etc, debiendo desestimarse las demás (entre las que se encontrarían asuntos como las finanzas, el libro de las cuentas anuales, el listado de deudores o el Padrón General de todos los participantes de la Comunidad).”
Igualmente, el reciente procedimiento R/0475/2019 desestima una petición de acceso al padrón de comuneros y a los votos emitidos en base a estos razonamientos:
“Este Consejo de Transparencia entiende y así lo ha hecho público con anterioridad (por ejemplo, en la Resolución R/0464/2016, de fecha 23 de enero de 2018) que las peticiones de la Reclamante no tienen que ver con la organización de los aprovechamientos de riegos, ni con las potestades jurisdiccionales por medio de los Jurados de Riego y policía de los turnos de aguas, canales y demás instalaciones colectivas.
Por tanto, la petición relativa a los votos de los comuneros y el cómputo que se hace de los mismos no encuentra legalmente amparo en la Ley de Transparencia al tratase de cuestiones privativas de la Comunidad que nada tienen que ver con sus funciones públicas, como son actos de disposición económico - presupuestaria, que no están sujetos a la LTAIBG, entre los que se encuentran los presupuestos o las cuentas anuales. Por lo tanto, cualquier solicitud sobre estos apartados se enmarca dentro del ámbito de actuación privado de la Comunidad de Regantes y, en consecuencia, no le resulta de aplicación la LTAIBG.
Este razonamiento deriva de la interpretación que el Tribunal Supremo viene haciendo de forma reiterada respecto de estas corporaciones de derecho público, considerando que tienen autonomía financiera y sus finanzas no se controlan ni por la Intervención General del Estado ni por el Tribunal de Cuentas por lo su contenido que no puede ser considerado información pública. En consecuencia, ni asiste derecho de acceso a este tipo de información ni es obligada su publicación de oficio en sus páginas Web.
Por lo anteriormente expuesto, la presente Reclamación debe ser desestimada en este apartado.”
2.3.2.- En relación con las Actas de Juntas de Gobierno y Asambleas Generales.
Esta cuestión también ha sido objeto de análisis por parte del Consejo de Transparencia en diversas resoluciones. En concreto, la Resolución 816/2019, de 11 de febrero de 2020, señala:
“Sentado lo anterior, debe recordarse que, en cuanto a la solicitud de las Actas de las Juntas, el derecho de acceso queda limitado a que venga referido a alguna de las funciones públicas que asume la Comunidad, como los aprovechamientos de riego, reparto de aguas, régimen electoral, régimen sancionador, etc., debiendo desestimarse el acceso a información que no quede amparada por el ejercicio de funciones públicas (entre las que se encontrarían asuntos como las finanzas, el libro de las cuentas anuales, el listado de deudores o el Padrón General de todos los participantes de la Comunidad).”
En la misma línea, la Resolución R/0769/2019, de 24 de enero de 2020 indica lo siguiente:
“Como ya ha sostenido este Consejo de Transparencia en algunos casos precedentes, citados por la Comunidad de Regantes, estas son Corporaciones de Derecho Público que no tienen la consideración de Administraciones Públicas, por lo que sólo sus actividades sujetas al Derecho Administrativo entran dentro del ámbito de aplicación de la LTAIBG; la Comunidad de Regantes está obligada, por tanto, a la entrega de sus ordenanzas, reglamentos por los que se rigen y las Actas de sus asambleas, pero excluyendo siempre aquellas actuaciones que se enmarquen dentro del ámbito de actuación privado de la Comunidad.
Desde este punto de vista, es correcta la actuación de la Comunidad de Regantes en el caso analizado, excluyendo de las actas de sus asambleas, ya entregadas en vía de reclamación, aquellos contenidos que afectan a su actividad privada y a los datos personales recogidos y entregando únicamente la parte de las mismas que atienden a las actuaciones de los riegos en la margen derecha del..., que es lo solicitado.”
2.3.3.- En relación con el ámbito económico-presupuestario (presupuestos, cuentas anuales, cuentas deudoras y acreedoras, saldos de cuentas bancarias, etc.).
Resalta la Resolución R/0317/2021. El Consejo indica que los aspectos relativos al cobro de cuotas pendientes, son cuestiones privativas de la Comunidad que nada tienen que ver con sus funciones públicas, y ello como quiera los actos de disposición económico – presupuestaria no están sujetos a la LTAIBG.
Por Transparencia se reafirma el criterio ya establecido por su anterior Resolución R/0438/2019, de 16 de setiembre de 2019, que trae su causa de la sustanciación de un expediente de apremio por parte de una Comunidad de Regantes contra un partícipe, por impago de cuotas.
En el curso del expediente de apremio, se solicitó “certificación a la Comunidad de Regantes en virtud del artículo 41.2 a) y .7 del RO 939/2005 de 29 de julio por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación para que se me remita a la mayor brevedad una copia de los recibos que la comunidad haya considerado impagados por el solicitante desde el 2013 hasta la actualidad a fin de considerar los posibles errores en los que se haya incurrido la Comunidad en las cantidades embargadas y el valor total de cada una de las liquidaciones cobradas con los recargos, intereses de demora y las costas aplicadas a cada una de ellas”.
La Comunidad de Regantes esgrimió que se “formula una reclamación interesando certificación comprensiva de las cantidades embargadas como impagos a la comunidad. Dicha materia, de actos de disposición económica-presupuestaria (presupuestos, cuentas anuales, cuentas deudoras y acreedoras, saldos de cuentas bancarias, etc), se enmarca dentro del ámbito de actuación privada de la comunidad de regantes, y en consecuencia no le resulta de aplicación la LTAIBG.
Este es el criterio que se viene manteniendo en Resoluciones de ese propio Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, entre otras, en las Resoluciones de 3 de octubre de 2017 (R/0314/2017) y de 16 de octubre de 2017 (R/0355/2017), en las que se deniega las peticiones de acceso, y ello (como se mantiene en las resoluciones citadas) con sustento en "... la interpretación que el Tribunal Supremo viene haciendo de forma reiterada de estas corporaciones de derecho público, considerando que tienen autonomía financiera y sus finanzas no se controlan ni por la Intervención General del Estado ni por el Tribunal de Cuentas por lo que su contenido no puede ser considerado información pública ... "
El Consejo de Transparencia estimó la argumentación de la Comunidad y, en consecuencia, desestima la pretensión del comunero, al considerar que “en base a los criterios establecidos por los Tribunales de Justicia y por este Consejo de Transparencia en asuntos precedentes, la información solicitada (certificación de las cantidades embargadas como impagos a la Comunidad) no estaría enmarcada dentro del concepto de actividad sujeta al derecho administrativo al ser información relacionada con aspectos relativos al cobro de cuotas pendientes, cuestiones privativas de la Comunidad que nada tienen que ver con sus funciones públicas, como son los actos de disposición económico- presupuestaria, que no están sujetos a la LTAIBG”.
Resalta igualmente en esta materia la Resolución R/0067/2018, que señala:
“Este Consejo de Transparencia no tiene competencias para pronunciarse sobre aspectos relativos al cobro de cuotas pendientes, al tratarse de cuestiones privadas de la Comunidad que nada tiene que ver con sus funciones públicas, como son los actos de disposición económico-presupuestaria, que no están sujetos a la LTAIBG, entre los que se encuentran los presupuestos o las cuentas anuales. Por tanto, cualquier solicitud sobre estos apartados se enmarca dentro del ámbito de actuación privado de la Comunidad de Regantes y, en consecuencia, no le resulta de aplicación la LTAIBG.
Este razonamiento deriva de la interpretación que el Tribunal Supremo viene haciendo de forma reiterada respecto a estas corporaciones de derecho público, considerando que tienen autonomía financiera y sus finanzas no se controlan ni por la Intervención General del Estado ni por el Tribunal de Cuentas por lo que su contenido no puede ser considerado información pública. En consecuencia, ni asiste derecho de acceso a este tipo de información ni es obligada su publicación de oficio en sus páginas Web (procedimiento R/0314/2017).”
2.4.- Sobre la resolución de las peticiones de acceso, a la luz de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno
Dispone el artículo 20 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, que “la resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver.”
En el caso de que la resolución deniegue el acceso o conceda el acceso parcial, la misma deberá ser motivada, siendo de resaltar, en materia de recursos, que “frente a toda resolución expresa o presunta en materia de acceso podrá interponerse una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa” (art. 24), o recurrirse “directamente ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa” (art. 20.5).
