La Covid-19 y el sector del agua. Una política del agua tras la crisis

Prólogo para tirios

Con independencia de la calamidad sanitaria que ha supuesto la pandemia de la covid-19, puede afirmarse que sus consecuencias, la existencia de una crisis económica y social, han producido un sismo que necesariamente dislocará el tejido productivo de la mayor parte de los sectores de la economía. En todos ellos, pero especialmente en los más maduros y por ello con menor capacidad de respuesta, las necesidades de cambio serán más que inevitables y debería aprovecharse la situación creada para su reorientación. Uno de estos es el correspondiente al agua[1].

El sector agua en el periodo inmediatamente anterior a la crisis (aunque la necesidad de un cambio estructural viene de varios años atrás) se encontraba ya inmerso en dificultades derivadas de la obsolescencia del modelo vigente, que con modificaciones más o menos cosméticas no lo alteraron sustancialmente desde hace más de un siglo. Con independencia del choque de la covid19 no era posible ya aplicar los procesos del pasado, caracterizados por una visión estática de los mismos, a una realidad que, si por algo se va a definir en el futuro es por el cambio constante, por el dinamismo de la acción.

Los condicionantes básicos que deben enmarcar las reflexiones para acometer la reordenación del sector son: el cambio climático y, consecuentemente, los modelos de transición energética y ecológica que se pongan en marcha, y la aplicación de normativas multinacionales orientadas a la protección y mejora del medio natural así como los compromisos derivados de la Agenda 2030 y los ODS. A lo anterior hay que sumarle la insuficiencia del sector público para atender todas las necesidades[2] que pueda demandar el Sistema Nacional del Agua, y, como corolario, la creación y fortalecimiento de sistemas de gobernanza. En definitiva se trata, a la hora de diseñar los escenarios de salida, de no buscar soluciones a corto plazo sino elevar la mirada para resolver los desajustes y debilidades existentes que, en cualquier caso, como el virus, ya estaban instalados aquí.

No está claro en qué dirección se saldrá de la crisis aunque crece la evidencia de que se va a reforzar la intervención del Estado, del conjunto de los poderes públicos, en la economía y, con toda seguridad, se va a reforzar, ampliar y priorizar el catálogo de bienes públicos que éste debe proveer. En mi opinión no se trata de que el Estado dirija empresas o sectores completos de la economía sino que su papel no se limite a ser un mero regulador (aunque desde luego este rol deba ser mucho más eficaz que lo ha sido hasta ahora, muchas veces reducido a un mero observador) sino que disponga de instrumentos adecuados para orientar la actuación de los mercados hacia una producción de bienes y servicios con un carácter más social, más redistributivo.

No está claro en qué dirección se saldrá de la crisis aunque crece la evidencia de que se va a reforzar la intervención del Estado, del conjunto de los poderes públicos, en la economía y, con toda seguridad, se va a reforzar, ampliar y priorizar el catálogo de bienes públicos que éste debe proveer

En cualquier caso parece urgente la necesidad de reformar a fondo los sistemas de gobernanza, especialmente los modelos que rigen las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas que siempre deben basarse en la corresponsabilidad y la lealtad constitucional. También debe ser ineludible replantear las relaciones entre usuarios económicos y representantes ciudadanos ya que los objetivos de la política de agua han cambiado y consiguientemente debe reflejarse en la correlación de roles entre los beneficiarios del agua. Y también una propuesta de una verdadera política científica de la que existen bases sólidas para su planteamiento.

Parece urgente la necesidad de reformar a fondo los sistemas de gobernanza, especialmente los modelos que rigen las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas que siempre deben basarse en la corresponsabilidad y la lealtad constitucional

El agua es un bien esencial no solo para la vida sino para el funcionamiento del sistema económico en su conjunto. Es un bien de naturaleza económica pero no una mercancía ni es susceptible de apropiación perpetua, pero también es un bien social y lo primero que debe procurarse es que ésta se mantenga en un estado que permita su utilización presente y futura. Sin un buen estado, la satisfacción de las demandas, incluyendo las de menores exigencias, no deja de ser una entelequia.

Y una última reflexión de carácter general porque el horizonte que se deriva de la transición energética y de la dislocación económica resultante de la pandemia (cuestiones que deben ser resueltas de manera simultánea) afecta a todos los sectores que sostienen la economía del agua, de manera particular a la agricultura, el mayor consumidor de agua.

Queremos tener unos buenos servicios públicos ligados al agua pero en la coyuntura actual, al reducirse el marco de posibilidades, con toda probabilidad habrá que elegir cuales deberán ser éstos. Será una opción política que afectara a toda la sociedad en su conjunto no solo a los usuarios (en sentido amplio) del agua y, por tanto, necesitada de amplios consensos. Pero sea cual sea el diseño final de los bienes públicos que deben ser atendidos va a ser necesario disponer de un sistema fiscal que pueda financiarlos y en donde no deberían existir posiciones predeterminadas e ideológicas.

Abastecimiento y ciclo urbano del agua

El subsector del agua potable es un espacio que desde el punto de vista macroscópico se encuentra bastante consolidado pero no lo es tanto si descendemos al detalle. La búsqueda de la garantía total de suministro, que es el objetivo básico, tiene como consecuencia la obtención de nuevas fuentes de recursos con calidad suficiente pero también la mejora de los sistemas de gestión esto es a formular procedimientos robustos y resilentes que respondan a sistemas más complejos tanto en el ámbito urbano y, sobre todo, rural.

Todo ello nos conduce a que será necesario un incremento de inversión y, consecuentemente, a un aumento del precio del agua que deberá ser abordada resueltamente. El sistema tarifario debe ser capaz de generar un flujo económico suficiente para atender a ese nuevo escenario. Todo el mundo está de acuerdo en que el actual sistema de precios del agua de abastecimiento, ayuntamiento por ayuntamiento, no solo es ineficaz sino injusto. La perecuación se ha planteado como una posible solución pero si se considera el ámbito país, tiene poco sentido porque no es posible mutualizar los costes de escasez y los derivados de la protección del recurso que son de carácter más local. Pero en cualquier caso será necesario una simplificación y homogenización del marco tarifario y a que la tarifa responda estrictamente a la prestación del servicio. Quizá la consolidación de grandes sistemas integrados permita racionalizar esta situación.

La búsqueda de la garantía total de suministro, que es el objetivo básico, tiene como consecuencia la obtención de nuevas fuentes de recursos con calidad suficiente pero también la mejora de los sistemas de gestión

Durante estos últimos años hemos asistido a un amplio debate sobre si la gestión de los abastecimientos debe realizarse por el sector público o por el sector privado. Ejemplos de ambas formas hay tanto exitosos como fallidos. Pero el debate se encuentra viciado desde el principio puesto que la responsabilidad en la prestación del servicio es siempre pública que, dicho sea de paso, debería de mantener bajo su titularidad los derechos de uso de sus fuentes de suministro. Si se opta por una gestión pública debe exigirse que la modalidad que se plantee para hacerlo sea capaz de dar respuesta adecuada a las necesidades de prestación del servicio. Si lo que se desea es trasferir la gestión al sector privado, la administración (o sus órganos de tutela) deben asegurar un sistema de regulación riguroso.

En lo que hace referencia al saneamiento, depuración y reciclado, España acumula una larga historia de incumplimientos de la Directiva 91/271/CEE, de tratamiento de las aguas residuales urbanas a la que urge poner remedio. Si hay que hacer una inversión pública en el sector del agua es precisamente aquí, no solo para el cumplimiento de la política europea de aguas sino porque unas aguas continentales en buen estado son imprescindibles en el proceso de transición ecológica. Para que dicha inversión sea posible y efectiva sería necesaria la remoción de las trabas competenciales, legales y administrativas que han impedido, hasta el momento, articular actuaciones más enérgicas. Y en estos momentos en la que se habla de una reinvención de nuestro tejido industrial, aprovechar la ocasión, a través de un programa ordenado a medio y largo plazo de inversiones, para desarrollar la industria nacional necesaria.

En lo que hace referencia saneamiento, depuración y reciclado, España acumula una larga historia de incumplimientos de la Directiva Depuradoras a la que urge poner remedio. Si hay que hacer una inversión pública en el sector del agua es precisamente aquí

Con todo el problema más grave en relación con el ciclo urbano de agua (CUA) lo representa el saneamiento en donde la falta de una estructura empresarial adecuada que además ha llevado aparejada un déficit estructural de inversiones (paliada de manera muy deficiente por una inversión pública insuficiente y siempre tardía). En este caso parecería conveniente hacer una inversión pública de choque, probablemente a fondo perdido, para resolver los problemas mas acuciantes y simultáneamente acometer la puesta al día de las redes a través de sistemas integrados de ciclo urbano del agua de tipo regional.

En este proceso hay que tener presente las necesidades de las áreas rurales cuya capacidad individualizada, tanto económica y técnica, no les permite estándares de calidad en la prestación de los servicios del CUA. Para estos casos se encuentra especialmente recomendada la solución de grandes sistemas de suministro integrado dentro de los cuales pueden operar mecanismos de compensación tarifaria.

Una expresión recurrente a lo largo de la larga historia de nuestra política hidráulica es que “el regadío es el medio de fijar la población al territorio”. Aparte de la rotundidad de la sentencia[3], obviamente visto el resultado final la afirmación no es cierta. Lo que de verdad fija la población en el territorio son los servicios y de hecho son varios los que puede ofrecer el agua no necesariamente ligados al riego. Un buen sistema de CUA para estas áreas rurales constituye un prerrequisito para hacer posibles procesos de desarrollo endógeno en “la España vaciada”.

Lo que de verdad fija la población en el territorio son los servicios y de hecho son varios los que puede ofrecer el agua no necesariamente ligados al riego

Hidroelectricidad y otros usos energéticos

El sector hidroeléctrico ha estado pilotado, casi exclusivamente, por la iniciativa privada a partir de concesiones para el aprovechamiento[4]. Hoy su desarrollo se encuentra limitado por diversas cuestiones. En primer lugar porque los emplazamientos para nuevas centrales hidroeléctricas se encuentran limitados por razones económicas y/o ambientales. En parte, como consecuencia de lo anterior, la inversión se está dirigiendo hacia otras fuentes de energías alternativas e incluso a sistemas de almacenamiento a gran escala[5]. Para acabar de complicar el panorama para la industria, se empiezan a producir reversiones, en algunos casos con sentencias firmes, en las concesiones existentes cuyo resultado final todavía es incierto pero que pueden ser una fuente de inestabilidad para el sector, máxime en un momento en que la electricidad resulta ser la piedra angular del proceso de transición energética.

Es necesario resaltar el papel que la hidroelectricidad tiene en la regulación del sistema eléctrico general y que debe mantenerse y reforzarse. Las inversiones se están orientando en la línea de centrales sobrequipadas y reversibles más que en la de nuevas centrales tradicionales.

Se empiezan a producir reversiones, en algunos casos con sentencias firmes, en las concesiones existentes cuyo resultado final todavía es incierto pero que pueden ser una fuente de inestabilidad para el sector, máxime en un momento en que la electricidad resulta ser la piedra angular del proceso de transición energética

Dos problemas se vislumbran en el horizonte, ambos ligados más o menos estrechamente con el cambio climático: el posible déficit de aportaciones, que tenderá a reducir el producible eléctrico, y el régimen de caudales ecológicos, que de alguna forma puede determinar modificaciones en el régimen de explotación de las centrales haciéndolas funcionar en condiciones de subóptimo. Por tanto, desde un punto de vista estrictamente técnico, parece que las posibles acciones deberían orientarse a mejorar la potencia de las centrales y a realizar una demodulación de los caudales turbinados en el tramo inmediatamente aguas debajo de la central.

Estas actuaciones para adecuar el sector hidroeléctrico a la situación operativa futura exigen inversiones. El sector privado puede llevarlas a cabo lo que llevaría aparejado una ampliación de los plazos concesionales. Si se opta por revertir las concesiones según llegue a término su plazo concesional, es decir en sus condiciones operativas actuales, sería el sector público quien debería realizar fuertes inversiones a corto y medio plazo para conseguir su correcto funcionamiento futuro en condiciones de mercado, lo que no parece ser compatible con la situación actual.

En los últimos años se han producido alguna reversión de concesiones, con sentencias favorables, aunque generalmente se trata de centrales de pequeña potencia[6] cuya explotación en algún caso ha sido sacada a concurso posteriormente por el Organismo de cuenca. El interés, además de cumplir la ley, era económico: mejorar los ingresos de la Confederación. En este contexto, y ante la previsión de nuevas reversiones de mayor potencia por llegar a término su periodo concesional se está empezado a plantear la posibilidad de una intervención más enérgica del sector público, incluso de “nacionalización” del sector.

No parece que en el marco de una economía social de mercado debiera optarse por que el sector público controle una rama de la economía pero sí que puede resultar conveniente el disponer, de manera tranquila, de una suficiente capacidad de generación pública y poder utilizar esa circunstancia para reforzar la posición del sector público como elemento regulador del mercado. Como ya se ha indicado anteriormente es necesario robustecer los mecanismos de regulación del sector porque la colaboración con el sector privado (al que también le interesa esta posición dual) es necesaria tanto para el mejor funcionamiento del sector hidroeléctrico como por el papel que la industria eléctrica tiene que jugar en la transición energética que debe acometer el país.

Agua y agricultura

A lo largo de estos últimos años hemos asistido a una importante expansión del regadío en la que han confluido múltiples factores. El caso de la viña y el olivar son paradigmáticos en relación con ese crecimiento pero también lo es el de la fruta y el de verduras y hortalizas, sectores que han sido tradicionalmente rentables, que acusan ahora problemas de precios por exceso de producción en algunos productos y por una posición débil de las organizaciones agrarias en la fijación de precios en origen unido al posicionamiento de nuevos competidores en los mercados internacionales.

Esta coyuntura expansionista ha propiciado la transformación del agricultor en empresario agrícola así como la entrada de capital en las explotaciones agrarias[7], por ello sometido al principio de riesgo y ventura propio de toda explotación empresarial. Se da la paradoja de bajos precios en el campo propiciados la mayor parte de las veces por una atomización de la oferta que no ha conseguido resolver ni el movimiento cooperativo ni las organizaciones agrarias. Con todo se sigue manteniendo un crecimiento ligero apoyado en subvenciones tanto nacionales como europeas.

Sin embargo, a pesar de los cambios económicos y sociales, no se ha llevado a sus últimas consecuencias las modificaciones estructurales que se han en el sector agrario del regadío. Éste es extremadamente dual: pequeñas explotaciones, algunas de ellas de interés social, y grandes explotaciones orientadas al mercado (en gran parte a la exportación) y que aprovechan unas condiciones de explotación (agua a bajo coste, subvenciones, mano de obra en condiciones precarias, apropiación del suelo, externalidades, etc.) que han puesto de manifiesto sus debilidades estructurales durante la crisis[8]. Y que periódicamente están abocadas a dificultades por exceso de producción.

Como consecuencia de la pandemia se ha vuelto a plantear un tema que viene de lejos como es el de la suficiencia alimentaria nacional como justificación de mayores recursos públicos para la agricultura en general y el regadío en particular[9]. A la vista de lo ocurrido en este periodo es difícil pensar que nos encontremos en una situación de déficit de suministros, al menos en lo que se refiere a los cultivos típicos del regadío, orientados a la exportación y con crisis periódicas de excedentes. Dicho de otra manera, con la pandemia se ha puesto de manifiesto que en una dislocación grave del mercado no se han producido carencias en el suministro de alimentos a nivel nacional lo que no puede decirse del tejido industrial o del sector comercio y servicios.

La agricultura en general se encuentra en crisis lo que afecta también al riego que es su parte más dinámica. Pero hay que identificar el carácter de dicha crisis, si es estructural o coyuntural, para aplicar las soluciones adecuadas[10]. Se apunta que el único problema estructural presente al que debe enfrentarse la agricultura en general y el regadío en particular es el que representa el cambio climático, en definitiva la disponibilidad de agua para los distintos sectores económicos, de manera muy especial en el riego. Y ese cambio climático va a exigir, además de mejoras técnicas, perfeccionar las condiciones de aplicación y de gestión del agua con prácticas respetuosas con el medio ambiente ajustándose a las disponibilidades de agua existentes y no tratando de ampliar indefinidamente las mismas.

El único problema estructural presente al que debe enfrentarse la agricultura en general y el regadío en particular es el que representa el cambio climático, en definitiva la disponibilidad de agua

El “todo Costa”, que ha guiado nuestra política hidráulica hasta el presente con importantes éxitos, parece que, y cada vez de manera más evidente, ha llegado a sus límites, incluso físicos, y por tanto las nuevas inversiones en infraestructura en el sector del riego deben reducirse al mínimo compatible con actuaciones sociales reales y a las operaciones de modernización, mantenimiento y conservación de la infraestructura pública existente. Se han barajado cifras de nuevas superficies en riego para los próximos seis años absolutamente utópicas por cuanto superan con mucho las trasformaciones hechas en el periodo precedente que ha sido muy expansivo.

“Las nuevas inversiones en infraestructura en el sector del riego deben reducirse al mínimo compatible con actuaciones sociales reales y a las operaciones de mantenimiento y conservación de la infraestructura pública existente.”

Las limitaciones derivadas de una correcta política territorial, un mejor dimensionamiento de las explotaciones, en muchos casos excesivamente atomizadas, una mejora de las expectativas en las áreas rurales movilizando los factores productivos endógenos distintos de la agricultura, y las exigencias ambientales son elementos objetivos que permiten pensar en una estabilización de los regadíos. Y se considera que existen expectativas de negocio en áreas concretas no debe haber ningún inconveniente para que éstas puedan llevarse a cabo, siempre que sea una iniciativa privada y, que en cualquier caso cumpla con las condiciones de contorno, porque estos momentos (y en el futuro) no parece que quepan declaraciones de interés general como en el pasado.

Ecología y agua

Desde hace bastante tiempo nos encontramos con que el modelo que propugnaba un uso intensivo y productivista del agua había hecho crisis aunque nunca acaba de marcharse del todo. Hay una fase intermedia que pone el acento en los aspectos de la calidad del recurso, ésto es los aspectos ligados a la salud pública, sin entrar a valorar las repercusiones sobre el medio. En ese sentido la DMA representa un giro copernicano al poner el énfasis en el estado del recurso más allá de su calidad o de su cantidad.

Sin pretender abjurar de este principio hay que tener en cuenta que en España se produce una paradoja derivada de nuestra política hidráulica: el régimen de una buena parte de nuestras masas de agua, tanto superficiales como subterráneas, se encuentra alterado. Por ello parece necesario poner unas condiciones de contorno más adecuadas a esta situación que la aplicación estricta de la norma. En cualquier caso debe atenderse la demanda de los ecosistemas acuáticos[11].

En España se produce una paradoja derivada de nuestra política hidráulica: el régimen de una buena parte de nuestras masas de agua, tanto superficiales como subterráneas, se encuentra alterado

Como en todos los análisis anteriores el principal objetivo de cambio es la necesidad de dar respuesta a las presiones derivadas del cambio climático. Ahora bien, las condiciones de buen estado no van a ser las mismas que las actuales porque es razonable pensar que también el medio realizará una adaptación autónoma a la que habrá que ayudar. Es función del sistema nacional del agua el realizar los ajustes necesarios, aprovechando la capacidad de las infraestructuras existentes para que los efectos adversos sean los menores posibles.

Lo que va a tener especial relevancia en el futuro son las cuestiones derivadas de los fenómenos extremos: sequías e inundaciones, que han ser tratados como problemas ambientales, sociales y económicos, conjuntamente

Tal como señalan la mayoría de los estudios lo que va a tener especial relevancia en el futuro en la relación agua y medio ambiente son las cuestiones derivadas de los fenómenos extremos: sequías e inundaciones, que han ser tratados como problemas ambientales, sociales y económicos, conjuntamente. En el caso de las sequías a través de medidas que se contemplen en los planes de gestión de cuenca que entren de manera automática y no mediante disposiciones específicas ya que son situaciones habituales en los ciclos hidrológicos de nuestro país. Deben permitir una movilidad legal de todos los recursos disponibles sin recurrir a Decretos por situaciones excepcionales porque no lo son. En el caso de las inundaciones, poner en marcha los planes de inundación procurando desarrollar aquellas medidas en las que la naturaleza ayude a minimizar sus efectos.

Epílogo para troyanos

Durante el periodo de escritura de este artículo se ha publicado el “Real Decreto de Estructura Orgánica” del Ministerio. En él se pone énfasis en la necesidad de desarrollar una política del agua que priorice el objetivo de conseguir el buen estado de las aguas de acuerdo con las orientaciones de la DMA aunque se olvida que la propia Directiva, en su totalidad, es derecho de aguas español. Un oximorón para la galería.

En este sentido sería deseable que el proceso de planificación hidrológica, actualmente en marcha, se orientara hacia planes de gestión de cuenca de manera decidida como en parte ya se está haciendo en este ciclo de planificación. Y olvidarse del Plan Hidrológico Nacional, que no tiene cabida en la DMA y que siempre ha acabado como un plan de obras y eso es en el fondo lo que pretenden sus defensores. En su lugar se debería ir hacia un Acuerdo sobre el agua que siente las bases doctrinales y operativas del paradigma para el medio y largo plazo pero alejándose de la definición de actuaciones concretas que deberán de ser desarrolladas, con arreglo con los principios acordados, en los Planes de Gestión.

Sin embargo, parece preocupante que tal como se enuncia en la Exposición de Motivos que “Corresponde al departamento la definición, propuesta y ejecución de la política de la Unión Europea en materia de aguas” lo que podría entenderse como el que la política de aguas tendría una orientación marcadamente cualitativa y que además se abandonaría la posibilidad de desarrollar políticas nacionales.

Aunque esto se rectifica, no de manera categórica, en la definición de las funciones encomendadas a la DGA[12] y en las explicaciones de los cambios en la estructura de la DGA. Mi impresión, ligándolas con las estrategias para la Transición Ecológica, es que vamos hacia una administración de las aguas dual en donde las actuaciones generales y cualitativas se radiquen en el ministerio de referencia, incluyendo la gestión de los sistemas, y que los aspectos de índole económica, en particular los correspondientes a la construcción de nuevas infraestructuras de interés privado, sean realizadas por otros entes públicos o privados. Al tiempo.

Referencias